左手做减法右手却增税 美国大减税实际打对折？

本报记者 张智 北京报道

2018年1月1日，备受争议的美国税改正式生效。

从美国当地时间2017年12月15日，众议院与参议院就两方的税改议案分歧达成一致，形成一份最终税改议案起，到12月20日，两院先后投票通过了该最终议案，再到12月22日，备受瞩目的最终议案正式提交美国总统签署生效，成为法律，美国税改以极快的速度落地。

不过，这部被称为“史上减税力度最大”的减税法案，实际效果存疑。

在国家税务总局税收科学研究所副所长黄立新看来，特朗普声称它为美国家庭提供了“3.2万亿美元的减税”。实际上，包括企业在内的所有纳税人减税总计约为1.5万亿美元。这是由于特朗普只计算了税改中减税的部分，而忽略增税的部分。例如，将标准扣除额翻一番，虽在10年内减少了7200亿美元的税收收入，但是取消个人免税则使税收增加了1.2万亿美元。

而在上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建看来，这些减税效果更多地集中到富人身上，但是要付出降低社会福利的代价。最终效果存疑。

重塑美国竞争力?

这个1000多页异常复杂的减税方案中，核心内容是降低企业所得税、个人所得税，和对企业海外利润大幅减免。美国政府预测，这些减税政策未来10年将使美国减少约1.45万亿美元(约合人民币9.5万亿元)的税收收入。

在普华永道中国税收政策服务合伙人梅杞成看来，1.45万亿美元的减税数据没有将由于税改刺激经济带来的税收收入增长考虑在内。

相对于现行税制，最终议案在国内企业/个人税制、跨境税制方面均推出了重要的改革举措。

例如，C型公司的企业所得税税率从“累进税率，最高税率35%”变为统一21%，这降低了联邦企业所得税税率，与现行州平均所得税税率加总后，总税率与经济合作与发展组织(OECD)国家约25%的平均水平趋于一致。主要目的之一显然是为了增强美国对于外资的吸引力;促进美国跨国企业的资本回流，刺激企业扩大投资、增加本地就业岗位。然而，各州的企业所得税税率是否会相应变化还有待进一步发展，这将会直接影响联邦企业所得税税率降低带来的减税效果。

“美国是一个非常复杂的经济体，究竟减税的预期效果何时才会转到实体环节，从而进一步推动经济，创造就业?在此动态效应下，很难准确预测美国税改的完整影响。”梅杞成表示。

同时，黄立新发现，1.45万亿美元减税是10年累计减税规模，而非一年，而且每一年减税规模都不太一样。

比如，根据美国联邦税收委员会的统计，特朗普减税方案将在2018年减税1350亿美元，到2019年这一数字将上升到2800亿美元。

此外，如果详细看特朗普税改法案，不难发现法案中并非全是减税举措，有部分也会增加一些企业和个人的税负。

“公司所得税税率虽然降幅较为明显，高达40%，但由于取消部分税前扣除优惠，以及历史境外实现利润由汇还征税改为视同汇回征税，从而实际降税幅度远小于名义税率。”胡怡建表示。

事实上，美国将企业所得税从原来的15%-35%的累进税率降至21%的单一税率，最高税率的降幅接近一半。这对于原来适用35%税率的大公司而言固然降税可观，所以上述银行等大公司才会提高员工奖金，加大投资。但是对于原来适用15%税率的企业无疑是提高了税率。

此外，虽然联邦层面企业所得税税率大幅降低，但将州税和地方税纳入考虑后，企业在美国所承担的综合税负与在中国不相上下。

在梅杞成看来，这也是税改效应难以被准确预测的另一个原因。

一边发红包，一边动奶酪

美国个人所得税是最大税种，2016年占总税收比高达40.20%。

不过，此次个人所得税税率的降低也相对温和。美国税改实质为一次结构性的税制改革，既存在有利于个人、家庭和企业减轻税负的条款，也不乏扩大税基、加重税负的条款。例如，美国税改方案在提高个人所得税扣除额的同时，废除了每人每年4050美元的年度扣除标准，这就使得这一减税政策的效果打折扣，并且对于人口较多的家庭，无疑将负担更多的税收。

这也和民主党在参议院的辩论中提出的“83%的减税将流向1%最富有的人群;而废除个人购买医疗保险的强制条款将使1300万人因税改而失去医疗保险”相印证。

“特朗普的减税法案实质上是一方面在给一些人发红包、分蛋糕，另一方面却在动一些人的奶酪。之所以出现这种局面，其实也是美国政府财政支出的刚性和巨额财政赤字的压力所致。”黄立新表示。

对于其他国家的政府和跨国企业，可能更为关心和迫切需要面对的是美国税改中新增的跨境税制条款。在梅杞成看来，境外利润汇回税将影响短期资金流动和汇率;FDII提供的优惠税率相当于是为出口业务的美国企业实施减税，有政府补贴出口之嫌;BEAT相当于是对进口服务、无形资产等增加额外税收。前述两项措施将很可能干扰跨境贸易的秩序，已经引起了欧洲部分国家的反响。GILTI的条款针对的内容与BEPS行动计划相似，但也不排除其单方面反避税措施设计得过于激进，可能与现有国际社会已经达成共识的国际税收规则有所偏离。

“对跨境所得既有对子公司股息免税，也有对历史遗留境外利润征税，并对美国公司从境外供应方取得的销售或服务所得中与知识产权相关的部分，以及大型跨国企业集团内向境外关联企业付款征税。”胡怡建表示。

经济学家预测，“宽财政”和“紧货币”的经济政策组合将加剧赤字扩大，同时让贸易失衡问题进一步恶化，特朗普政府缩减贸易逆差的目标将更难实现，美国与其他国家的贸易摩擦恐会加剧。

以缩减公共福利为代价

在胡怡建看来，美国减税法案虽然减轻了税收负担，但同时也减少了政府收入来源，从而减少包括居民福利开支在内的政府支出，是以减少税收、增加财政赤字、增加政府债务、减少社会福利为代价。

数据显示，2016年，美国政府债务已高达20.17万亿美元，超过当年GDP的18.56万亿美元，债务占GDP已超越100%，人均负债6.28万美元。受财政赤字制约，2018年财政在环保、教育、社保等公共民生福利领域支出均有不同程度削减。

根据国会预算办公室(CBO)判断，取消强制医保税将会导致超过1300万人缺乏保险，并推动保费平均上涨10%左右。

即使制定美国税改蓝图的众议院议长保罗·瑞恩也认为，尽管他赞成预算削减税收，但是这也需要削减医疗保险才能平衡预算。所以通过减税法案：一方面使企业和个人税负有所减轻，但低收入群体减税受益不大;另一方面减税后政府债务上升使税收负担转化为债务负担，削减财政支出将使主要由中低收入群体享受的公共民生福利相应减少不小。结果是减税使经济效率有可能提高，但社会公平受到更为严重的挑战。

在胡怡建看来，美国减税使得富有人士减税受益远高于平均受益，减税受益更多地被高收入群体和大利益集团所分享。